秦汉时代地方行政系统介绍
在大致了解秦汉时代的中枢体制后，再来看一下帝国体制的另一部分：地方行政系统。秦汉时代君、臣、民三层一元的政治结构之所以形成，是以对千千万万的 百姓进行控制与支配为基础的。以地方行政制度为基础而建立编户齐民社会，不仅使郡县制取代了封建制，实则也是传统中国政治社会结构形成之标志。
郡、县之称源于先秦。一般来说，郡县制萌芽于春秋，演进于战国，秦汉臻于大备。秦汉时，实行郡县两级制。县因情况不同而有不同称谓：一般情况多称县，设 置于少数民族地区的称道，列侯封地称为国，皇后、太子、公主的封地称邑。秦灭六国后，朝廷曾就立郡县问题展开激辩，辩论的结果是废分封、推广郡县制。始皇 二十三年（前221），分天下为36郡，此后陆续有所增置。秦郡是学界争议已久的问题，数量多少一直存有不同意见。新见湖南湘西里耶秦简中，有洞庭郡、苍 梧郡的记载，但文献中罕见或不载这两郡，故秦郡设置仍是待解答问题。参见湖南省文物考古研究所等：《湘西里耶秦代简牍选释》，《中国历史文物》2003年 第1期。郡下辖县，秦县有一千左右，每郡平均约辖二十余县。西汉初实行郡国并行制，诸侯王国地广民众，大者拥有五六郡，仅次于朝廷，远非列郡所能比，故有 尾大不掉之局面出现；平定“七国之乱”后，中央集权加强，诸侯王国封地或削或分，大国也不过十余县，且王国不再统郡，其疆域常小于汉郡。据《汉书·地理 志》记载，除三辅外，西汉末全国有80郡，王国有20个。此时的郡国并行制，与汉初不可同日而语。汉郡增多，原因有二：一则，秦郡太大，分秦郡而置新郡； 二则，武帝开疆拓土，郡的数量随之有不少增加。郡国守相的治所虽有变更，通常情况下，即《汉书·地理志》所列郡、国之首县。西汉末，县级行政单位约有1 500多个。东汉时，郡、国数大体承袭西汉，没有大变动。光武帝之初，精兵简政，裁省县邑侯国400多个，至顺帝时县级行政单位近1 200个，较之西汉 末约减少四分之一。
郡府行政组织，可分三个层次：长官一级，即郡守、王国相；佐官一级，主要有丞、长史、都尉；属吏一级，是郡守、王 国相自辟的百石以下掾史诸吏。郡国行政官署称为府。郡守、王国相掌治郡国，综揽郡国之民事、刑事、财政、军事，对郡境吏民有向中央察举特权，缘边诸郡尤以 抗拒寇贼为要务。一年中重要行政举措因季节而不同：春日巡行辖县，劝课农桑，赈济灾民；秋冬考课属县政绩，上计于中央。宣帝曾说太守是治理吏民之根本， “庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎！”（《汉书·循吏传》）
在郡县两级行政体制中，郡 国实际是地方行政重心，中央政府直辖一百多个郡国。郡国佐官秩二百石以上，由中央任命，有丞（边郡郡丞称长史）、尉。郡丞辅佐郡守处理政事，郡尉（王国称 中尉）佐郡守处理军政事务。郡都尉有单独治所，都尉府也有一定规模。西汉末东海郡的都尉府有都尉一人，下有都尉丞、卒史、属、书佐、用（算）佐等组成人 员。连云港市博物馆等：《尹湾汉墓简牍》，中华书局，1997年版，第79页。按：本讲中凡涉及尹湾汉简者，如不特别出注，均出自此书。郡国守相的属吏有 功曹、五官掾、督邮、主簿，以及分曹办事的诸曹掾史，如户曹、祠祀掾史（负责民户及礼俗之事），田曹、劝农掾史（负责劝课农桑），金曹、市掾、衡官（负责 货币盐铁等事）。郡府“诸曹略如公府曹”（《后汉书·百官志》），政务上可以与中央公府诸曹对口。督邮一职较特殊，在督送邮书、奉宣教令的基础上，对属县 长吏及亲贵豪族也进行监察，还附带有奉诏捕系、追案盗贼等职掌。
都尉之职需加留意。一是边郡都尉的设置问题。秦及汉初，边郡都尉并主 蛮夷之事，或属郡守，或不属；其后边郡皆置郡守，都尉专主汉卒；另置属国都尉，专主蛮夷，兵强职重，与郡相类。还有因事而设的特种都尉，如农都尉、骑都 尉、关都尉等；尤其是农都尉，数量众多，负责边境地区的屯田生产。二是光武帝裁撤郡国都尉。郡都尉级别低于郡守，或与太守相抗衡甚至争权，于行政不便；加 之都尉每年冬负责操练士卒的都试之役，翟义曾经借都试之时举兵反抗，刘秀甚至也欲借都试起兵，都尉实为统一之潜在威胁。
建武六年 （30），光武帝裁都尉官，省都试之役，虽说有与民休息之意，也有寓统一于行政，断绝因都试举兵之念。此外，对郡国特种官署也需留意。郡国特种官署，是两 汉时代，尤其是西汉时，分布于郡国且各有一定职能及组织机构（机构组织情况近于县廷设置）的特种官署，因为这些特种官的级别与县令长等齐，属郡国者视属县 道为多。这些特种官署，大体分为四类：第一，农林、水利、渔业类，如农官、仓官、木官等；第二，畜牧类，如家马官、牧师苑官等；第三，工矿、商业类，如工 官、服官、盐官、铁官等；第四，军事类，如楼船官、发弩官等。这些郡国特种官职能不尽同，如服官为天子及高官制作衣物，盐、铁官专主盐、铁生产及销售；武 帝时这些郡国特种官多为中央派出机构，此后情况有所改变，有的隶属郡国（东海郡的盐、铁官即如此），东汉时皆隶于郡国。
县廷行政组织 略同于郡制，也可划分为三个层次：县令长、侯国相是长官，丞、尉为佐官，令长、相自辟之百石以下掾史诸吏等为属吏。县的行政官署称为廷。县户口过万者为大 县、设县令，不足万户者设县长。县令长、侯国相掌治一县或一侯国之民，劝善罚恶，理讼平贼，秋冬上计于所属郡国，还可贡士于所属郡国。县令长、侯国相的佐 官丞、尉，亦如郡国守相的佐官丞、尉。一般来说，县丞一人，尉或一人，或分左尉、右尉各一人。县丞协助县令长治一县政事，县尉或中尉主盗贼，维护本县治 安。县令属吏等级有掾、史、佐史、书佐等之别，所分诸曹大体上也同于郡国之分曹。与郡制不同的是，县廷中不设督邮，县廷掾兼督察属乡之责。
县下有乡，乡设三老掌教化、啬夫掌赋税诉讼、游徼掌治安；乡下分里，里典或里正掌里中事务，以乡中强有力者担任此职。西汉末东海郡下辖170乡，2 534里，约合15里为一乡。
亭、邮是不同于乡、里性质的行政系统。亭是传递文书和接待过往使者的机构，亭设有亭长，属官有亭吏；邮是传递文书、供应食宿及车马的机构，性质与亭类 似。东海郡有688亭，亭卒2 972人，每亭约有亭卒4人；34邮，邮人（传递文书之人）408名，每邮约有邮人12名。亭的数量较邮为多，邮的规模比 亭要大。
两汉之世，县、乡三老（县、乡三老各一人，郡有时也有三老）也称乡官，其性质与一般县、乡属吏不同。其既可与令、丞、尉等县 的主要长官、佐官“以事相教”（《汉书·高帝纪》），也可代表地方吏民领衔向中央有所陈请。三老之下有孝、弟、力田等乡官，地位低于三老。置孝、弟是为了 淳朴风俗、讲孝道，置力田是以重农为中心而鼓励生产。所以，不仅民间百姓颇重乡官系统，如赤眉军领袖樊崇就自称三老；朝廷对之也十分重视，给予优待，让他 们“为民师”（《汉书·武帝纪》），教化百姓，还免除他们的徭役、赐爵赐帛。东海郡有县三老38人，恰每县三老各一人；乡三老170人，与乡的数量相匹 配；孝、弟、力田各120人。
秦汉延续、完善战国时代以来所形成的郡县制有着特殊的意义：从政治形态来看，郡、县是中央集权下的地方 政府，以贯彻、实施国君意志为主要职能，在政治上没有独立性；从辖土构成来看，郡、县的管辖范围，特别是县的辖区，不再局限于城邑及其四周地区，不再以城 市为中心，而以农村为主，城邑不过是衙署所在地而已；从政区划分来看，地缘关系确实有很大发展，并以地缘因素掌握人力资源，但基层社会的秩序仍多仰赖血缘 关系来维持。
这三重变化揭示出了郡县制的意义：国君通过对郡县的统治，不仅空前强化对地方的实际控制，也通过地方行政而使权力支配于 编户齐民。从某种情况而言，户籍制度是支撑帝制中国的基础，也是权力支配百姓的直接依据。池田温说道：“通过郡县乡里掌握其户口，这是帝国存立的绝对必要 的基础，所以造籍制度是国家体制最紧要的一环；同时，对于被统治的人民说来，户籍登录不外是他们惨遭租税和徭役种种压榨的第一步。”池田温著、龚泽铣译： 《中国古代籍帐研究》，中华书局，2007年版，《序》第1页。政府赖以生存的赋税徭役征发就以户籍为依托有了根本保障，统治者掌握人民的方式也从宗族血 缘转为居地著籍，户籍制度与郡县行政及帝制国家形成之关系由此可见一斑。
秦汉时代的地方行政制度，除关注郡县、乡里外，监察性质的州 也需留意。朝廷为加强对地方行政的日常监察，除不定期派遣官员巡视，主要举措就是置州部、任命刺史。秦以御史（即监御史）监临郡县。时，丞相史分刺 各地，督察监郡御史，但时置时省。元封五年（前106），武帝在全国设13个监察区（州部），即冀、青、兖、徐、扬、荆、豫、益、凉、幽、并、交趾、朔 方，每州部设刺史一人；征和四年（前89），武帝又置司隶校尉，最初是“捕巫蛊，督大奸猾”，后罢黜兵权，督察三辅（京兆、冯翊、扶风）、三河（河东、河 内、河南）和弘农郡，职权与刺史同。
刺史的职责是六条问事，其一是针对强宗豪右等地方势力，其五是针对郡国守相，监督其是否有不奉诏 书、不恤疑狱、选举不公、子弟以权谋私、收受贿赂等不良行为。刺史秩六百石，秩位不高，但出巡时代表朝廷监察郡国守相，及诸王国宗室，所以很有权威。刺史 监察时可不避权贵，办事果断，提高效率；因秩卑官小、易于驾驭，朝廷不必担心其职权膨胀。刺史制度以其小大相互制约、内外相互协调之优越性，对加强中央集 权、提高行政效率、改良吏治等均有益。
西汉后期，情况渐有变化：原本是监察郡国官的刺史，监察对象扩大至县令长，逐渐干预郡县行政； 原本巡查郡国、居无定所的刺史，也有了固定治所和属下，还增加了岁举秀才之选举权。州的地方行政彩色渐浓，刺史更名为州牧，秩位同于郡国守相。光武帝时， 恢复刺史制度，将州牧改为刺史，降秩为六百石。东汉之世，刺史的地方行政色彩愈发明显；特别是东汉中后期，在镇压各地起事者的过程中，刺史获得了军事统制 权，向更高一级的地方行政长官演变势所难免。中平五年（188），灵帝将重要州的长官刺史重新改为州牧，增其秩为二千石；以宗室或九卿任之，则为中二千 石，州牧权扩展至军、政、民、刑、选举等各方面，“州任之重，自此而始”（《后汉书·刘焉传》），这成为汉末群雄割据局面出现的原因之一。秦汉地方行政制 度至此发生大变，从郡县两级向州郡县三级制转化。
秦汉地方行政制度中，地方官吏的籍贯限制，也需注意。严耕望依据正史、碑刻等资料， 统计出二千余任地方官吏的籍贯，并据此得出以下著名论断：一则，中央任命的各级监官长吏不用本籍人，即刺史不用本州人，郡国守相等不用本郡人，县令长丞尉 不用本县人且不用本郡人。惟西汉的司隶校尉、京兆尹、长安县令丞尉不在此限。二则，后汉中叶以后，又有“两州人士不得对相监临”及“三互法”所谓“两州人 士不得对相监临”，是说若甲州人有任职乙州刺史者，则乙州人不能任甲州刺史，以免相互比周之弊。“三互法”是“两州人士不得对相监临”的引申：假如甲州人 士监临乙州，同时乙州人士又监临丙州，则丙州人士不但不能监临乙州，而且还不能监临甲州；假若有人为甲州刺史而于乙州之女婚，则甲州人士就不能任刺史于乙 州。“对相监临”及“三互法”都是为了防止转相庇护之弊。郡县任官盖亦如此。。三则，监官长吏自辟的属吏，必用本郡人，惟京畿郡县可例外。四则，郡督邮分 部督察属县，用本郡人，但不用所督诸县之人；州之部从事，用本州人，但不用所部之郡人。一言以蔽之：长官监察官必避本籍，属吏必用本籍，他则由此推申，惟 京畿不在此限。这种籍贯限制，西汉初约已如此，至武帝中叶开始严格执行而无例外，惟特殊时期（如光武之初、黄巾起义后）略有特例。以尹湾汉简所见官吏籍贯 验之，严耕望之论断实无可挑剔。籍贯限制制度的长处，正如严氏所言，“地方长官不得任用私人，亦无地方豪族恃势胁掣之弊，而得藉其俊，谙悉物情，因俗敷 治，是以中央集权之形式宏地方自治之实效”严耕望：《中国地方行政制度史·秦汉地方行政制度》，上海古籍出版社，2007年版，《序》第5页。。东汉以 降，因籍贯限制而导致选举制度发生大变化，地方权力渐为士族大姓控制、垄断。
郡、县之称源于先秦。一般来说，郡县制萌芽于春秋，演进于战国，秦汉臻于大备。秦汉时，实行郡县两级制。县因情况不同而有不同称谓：一般情况多称县，设 置于少数民族地区的称道，列侯封地称为国，皇后、太子、公主的封地称邑。秦灭六国后，朝廷曾就立郡县问题展开激辩，辩论的结果是废分封、推广郡县制。始皇 二十三年（前221），分天下为36郡，此后陆续有所增置。秦郡是学界争议已久的问题，数量多少一直存有不同意见。新见湖南湘西里耶秦简中，有洞庭郡、苍 梧郡的记载，但文献中罕见或不载这两郡，故秦郡设置仍是待解答问题。参见湖南省文物考古研究所等：《湘西里耶秦代简牍选释》，《中国历史文物》2003年 第1期。郡下辖县，秦县有一千左右，每郡平均约辖二十余县。西汉初实行郡国并行制，诸侯王国地广民众，大者拥有五六郡，仅次于朝廷，远非列郡所能比，故有 尾大不掉之局面出现；平定“七国之乱”后，中央集权加强，诸侯王国封地或削或分，大国也不过十余县，且王国不再统郡，其疆域常小于汉郡。据《汉书·地理 志》记载，除三辅外，西汉末全国有80郡，王国有20个。此时的郡国并行制，与汉初不可同日而语。汉郡增多，原因有二：一则，秦郡太大，分秦郡而置新郡； 二则，武帝开疆拓土，郡的数量随之有不少增加。郡国守相的治所虽有变更，通常情况下，即《汉书·地理志》所列郡、国之首县。西汉末，县级行政单位约有1 500多个。东汉时，郡、国数大体承袭西汉，没有大变动。光武帝之初，精兵简政，裁省县邑侯国400多个，至顺帝时县级行政单位近1 200个，较之西汉 末约减少四分之一。
郡府行政组织，可分三个层次：长官一级，即郡守、王国相；佐官一级，主要有丞、长史、都尉；属吏一级，是郡守、王 国相自辟的百石以下掾史诸吏。郡国行政官署称为府。郡守、王国相掌治郡国，综揽郡国之民事、刑事、财政、军事，对郡境吏民有向中央察举特权，缘边诸郡尤以 抗拒寇贼为要务。一年中重要行政举措因季节而不同：春日巡行辖县，劝课农桑，赈济灾民；秋冬考课属县政绩，上计于中央。宣帝曾说太守是治理吏民之根本， “庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎！”（《汉书·循吏传》）
在郡县两级行政体制中，郡 国实际是地方行政重心，中央政府直辖一百多个郡国。郡国佐官秩二百石以上，由中央任命，有丞（边郡郡丞称长史）、尉。郡丞辅佐郡守处理政事，郡尉（王国称 中尉）佐郡守处理军政事务。郡都尉有单独治所，都尉府也有一定规模。西汉末东海郡的都尉府有都尉一人，下有都尉丞、卒史、属、书佐、用（算）佐等组成人 员。连云港市博物馆等：《尹湾汉墓简牍》，中华书局，1997年版，第79页。按：本讲中凡涉及尹湾汉简者，如不特别出注，均出自此书。郡国守相的属吏有 功曹、五官掾、督邮、主簿，以及分曹办事的诸曹掾史，如户曹、祠祀掾史（负责民户及礼俗之事），田曹、劝农掾史（负责劝课农桑），金曹、市掾、衡官（负责 货币盐铁等事）。郡府“诸曹略如公府曹”（《后汉书·百官志》），政务上可以与中央公府诸曹对口。督邮一职较特殊，在督送邮书、奉宣教令的基础上，对属县 长吏及亲贵豪族也进行监察，还附带有奉诏捕系、追案盗贼等职掌。
都尉之职需加留意。一是边郡都尉的设置问题。秦及汉初，边郡都尉并主 蛮夷之事，或属郡守，或不属；其后边郡皆置郡守，都尉专主汉卒；另置属国都尉，专主蛮夷，兵强职重，与郡相类。还有因事而设的特种都尉，如农都尉、骑都 尉、关都尉等；尤其是农都尉，数量众多，负责边境地区的屯田生产。二是光武帝裁撤郡国都尉。郡都尉级别低于郡守，或与太守相抗衡甚至争权，于行政不便；加 之都尉每年冬负责操练士卒的都试之役，翟义曾经借都试之时举兵反抗，刘秀甚至也欲借都试起兵，都尉实为统一之潜在威胁。
建武六年 （30），光武帝裁都尉官，省都试之役，虽说有与民休息之意，也有寓统一于行政，断绝因都试举兵之念。此外，对郡国特种官署也需留意。郡国特种官署，是两 汉时代，尤其是西汉时，分布于郡国且各有一定职能及组织机构（机构组织情况近于县廷设置）的特种官署，因为这些特种官的级别与县令长等齐，属郡国者视属县 道为多。这些特种官署，大体分为四类：第一，农林、水利、渔业类，如农官、仓官、木官等；第二，畜牧类，如家马官、牧师苑官等；第三，工矿、商业类，如工 官、服官、盐官、铁官等；第四，军事类，如楼船官、发弩官等。这些郡国特种官职能不尽同，如服官为天子及高官制作衣物，盐、铁官专主盐、铁生产及销售；武 帝时这些郡国特种官多为中央派出机构，此后情况有所改变，有的隶属郡国（东海郡的盐、铁官即如此），东汉时皆隶于郡国。
县廷行政组织 略同于郡制，也可划分为三个层次：县令长、侯国相是长官，丞、尉为佐官，令长、相自辟之百石以下掾史诸吏等为属吏。县的行政官署称为廷。县户口过万者为大 县、设县令，不足万户者设县长。县令长、侯国相掌治一县或一侯国之民，劝善罚恶，理讼平贼，秋冬上计于所属郡国，还可贡士于所属郡国。县令长、侯国相的佐 官丞、尉，亦如郡国守相的佐官丞、尉。一般来说，县丞一人，尉或一人，或分左尉、右尉各一人。县丞协助县令长治一县政事，县尉或中尉主盗贼，维护本县治 安。县令属吏等级有掾、史、佐史、书佐等之别，所分诸曹大体上也同于郡国之分曹。与郡制不同的是，县廷中不设督邮，县廷掾兼督察属乡之责。
县下有乡，乡设三老掌教化、啬夫掌赋税诉讼、游徼掌治安；乡下分里，里典或里正掌里中事务，以乡中强有力者担任此职。西汉末东海郡下辖170乡，2 534里，约合15里为一乡。
亭、邮是不同于乡、里性质的行政系统。亭是传递文书和接待过往使者的机构，亭设有亭长，属官有亭吏；邮是传递文书、供应食宿及车马的机构，性质与亭类 似。东海郡有688亭，亭卒2 972人，每亭约有亭卒4人；34邮，邮人（传递文书之人）408名，每邮约有邮人12名。亭的数量较邮为多，邮的规模比 亭要大。
两汉之世，县、乡三老（县、乡三老各一人，郡有时也有三老）也称乡官，其性质与一般县、乡属吏不同。其既可与令、丞、尉等县 的主要长官、佐官“以事相教”（《汉书·高帝纪》），也可代表地方吏民领衔向中央有所陈请。三老之下有孝、弟、力田等乡官，地位低于三老。置孝、弟是为了 淳朴风俗、讲孝道，置力田是以重农为中心而鼓励生产。所以，不仅民间百姓颇重乡官系统，如赤眉军领袖樊崇就自称三老；朝廷对之也十分重视，给予优待，让他 们“为民师”（《汉书·武帝纪》），教化百姓，还免除他们的徭役、赐爵赐帛。东海郡有县三老38人，恰每县三老各一人；乡三老170人，与乡的数量相匹 配；孝、弟、力田各120人。
秦汉延续、完善战国时代以来所形成的郡县制有着特殊的意义：从政治形态来看，郡、县是中央集权下的地方 政府，以贯彻、实施国君意志为主要职能，在政治上没有独立性；从辖土构成来看，郡、县的管辖范围，特别是县的辖区，不再局限于城邑及其四周地区，不再以城 市为中心，而以农村为主，城邑不过是衙署所在地而已；从政区划分来看，地缘关系确实有很大发展，并以地缘因素掌握人力资源，但基层社会的秩序仍多仰赖血缘 关系来维持。
这三重变化揭示出了郡县制的意义：国君通过对郡县的统治，不仅空前强化对地方的实际控制，也通过地方行政而使权力支配于 编户齐民。从某种情况而言，户籍制度是支撑帝制中国的基础，也是权力支配百姓的直接依据。池田温说道：“通过郡县乡里掌握其户口，这是帝国存立的绝对必要 的基础，所以造籍制度是国家体制最紧要的一环；同时，对于被统治的人民说来，户籍登录不外是他们惨遭租税和徭役种种压榨的第一步。”池田温著、龚泽铣译： 《中国古代籍帐研究》，中华书局，2007年版，《序》第1页。政府赖以生存的赋税徭役征发就以户籍为依托有了根本保障，统治者掌握人民的方式也从宗族血 缘转为居地著籍，户籍制度与郡县行政及帝制国家形成之关系由此可见一斑。
秦汉时代的地方行政制度，除关注郡县、乡里外，监察性质的州 也需留意。朝廷为加强对地方行政的日常监察，除不定期派遣官员巡视，主要举措就是置州部、任命刺史。秦以御史（即监御史）监临郡县。时，丞相史分刺 各地，督察监郡御史，但时置时省。元封五年（前106），武帝在全国设13个监察区（州部），即冀、青、兖、徐、扬、荆、豫、益、凉、幽、并、交趾、朔 方，每州部设刺史一人；征和四年（前89），武帝又置司隶校尉，最初是“捕巫蛊，督大奸猾”，后罢黜兵权，督察三辅（京兆、冯翊、扶风）、三河（河东、河 内、河南）和弘农郡，职权与刺史同。
刺史的职责是六条问事，其一是针对强宗豪右等地方势力，其五是针对郡国守相，监督其是否有不奉诏 书、不恤疑狱、选举不公、子弟以权谋私、收受贿赂等不良行为。刺史秩六百石，秩位不高，但出巡时代表朝廷监察郡国守相，及诸王国宗室，所以很有权威。刺史 监察时可不避权贵，办事果断，提高效率；因秩卑官小、易于驾驭，朝廷不必担心其职权膨胀。刺史制度以其小大相互制约、内外相互协调之优越性，对加强中央集 权、提高行政效率、改良吏治等均有益。
西汉后期，情况渐有变化：原本是监察郡国官的刺史，监察对象扩大至县令长，逐渐干预郡县行政； 原本巡查郡国、居无定所的刺史，也有了固定治所和属下，还增加了岁举秀才之选举权。州的地方行政彩色渐浓，刺史更名为州牧，秩位同于郡国守相。光武帝时， 恢复刺史制度，将州牧改为刺史，降秩为六百石。东汉之世，刺史的地方行政色彩愈发明显；特别是东汉中后期，在镇压各地起事者的过程中，刺史获得了军事统制 权，向更高一级的地方行政长官演变势所难免。中平五年（188），灵帝将重要州的长官刺史重新改为州牧，增其秩为二千石；以宗室或九卿任之，则为中二千 石，州牧权扩展至军、政、民、刑、选举等各方面，“州任之重，自此而始”（《后汉书·刘焉传》），这成为汉末群雄割据局面出现的原因之一。秦汉地方行政制 度至此发生大变，从郡县两级向州郡县三级制转化。
秦汉地方行政制度中，地方官吏的籍贯限制，也需注意。严耕望依据正史、碑刻等资料， 统计出二千余任地方官吏的籍贯，并据此得出以下著名论断：一则，中央任命的各级监官长吏不用本籍人，即刺史不用本州人，郡国守相等不用本郡人，县令长丞尉 不用本县人且不用本郡人。惟西汉的司隶校尉、京兆尹、长安县令丞尉不在此限。二则，后汉中叶以后，又有“两州人士不得对相监临”及“三互法”所谓“两州人 士不得对相监临”，是说若甲州人有任职乙州刺史者，则乙州人不能任甲州刺史，以免相互比周之弊。“三互法”是“两州人士不得对相监临”的引申：假如甲州人 士监临乙州，同时乙州人士又监临丙州，则丙州人士不但不能监临乙州，而且还不能监临甲州；假若有人为甲州刺史而于乙州之女婚，则甲州人士就不能任刺史于乙 州。“对相监临”及“三互法”都是为了防止转相庇护之弊。郡县任官盖亦如此。。三则，监官长吏自辟的属吏，必用本郡人，惟京畿郡县可例外。四则，郡督邮分 部督察属县，用本郡人，但不用所督诸县之人；州之部从事，用本州人，但不用所部之郡人。一言以蔽之：长官监察官必避本籍，属吏必用本籍，他则由此推申，惟 京畿不在此限。这种籍贯限制，西汉初约已如此，至武帝中叶开始严格执行而无例外，惟特殊时期（如光武之初、黄巾起义后）略有特例。以尹湾汉简所见官吏籍贯 验之，严耕望之论断实无可挑剔。籍贯限制制度的长处，正如严氏所言，“地方长官不得任用私人，亦无地方豪族恃势胁掣之弊，而得藉其俊，谙悉物情，因俗敷 治，是以中央集权之形式宏地方自治之实效”严耕望：《中国地方行政制度史·秦汉地方行政制度》，上海古籍出版社，2007年版，《序》第5页。。东汉以 降，因籍贯限制而导致选举制度发生大变化，地方权力渐为士族大姓控制、垄断。