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一、行省制度的实行

忽必烈即位后,采用汉制,在开平建立了中书省,作为全国的最高行政机构。后来随着元代统治中心迁往燕京(即北京),忽必烈在燕京又设立了行中书省,以实行中书省的职责。约在中统三年,中、行两省自然合并,此后就不再有 燕京行中书省 。
正如中书省是全国的最高行政机构,行中书省则是个地方的最高行政机构。在习惯上行中书省则被称为行省。在设立尚书省主持政务期间,又改称为 行尚书省 ,简称 省 。
大体上行省的设立过程是这样的。1260年5月,也就是在忽必烈设立中书省一个月后,随即设置了十路宣抚司, 以总天下之政 。这十路分别是:燕京路、 益都济南等路、河南路、北京等路、平阳太原路、真定路、东平路、大名彰德等路、西京路、陕西四川等路。每司分领一路或数路,派藩府旧臣出任宣抚使、副,作 为朝廷的特命使臣,监督和处理地方政务。但宣抚司无处置军务的权力,使、副又多数没有宰臣职衔,如果发生叛乱或社会治安等方面的特殊情况就不足以应付了。 于是忽必烈把一些地区改置行中书省。1261年11月,忽必烈撤销了十路宣抚司。在第二年的12月,重新设立十路宣抚司,但将它作为中书省的派出机构。
忽必烈在外路设立的第一个行中书省是陕西四川行省(京兆行省)。陕西四川行省设立在阿里不哥叛乱时期。1260年,京兆宣抚使廉希宪到任时,为防止阿里 不哥已派来的亲信大臣刘太平联络六盘山及四川蒙古军帅,占据京兆地区。廉希宪果断地捕杀了刘太平等人,征调秦、巩等处诸军进入六盘,发仓库金银充军赏,同 时遣使入奏,自劾越权的罪过。忽必烈没有责怪他,因为这是他建立的制度存在缺陷而造成的。所以在这件事后,他赞赏廉希宪善于行权应变。这一年的8月,忽必 烈将京兆宣抚司改置为行省,即陕西四川行省,以廉希宪为中书右丞,行行省事。这以后,忽必烈又在其他地区先后设立了行省。由于种种原因,几经置废分合,最 后稳定为十个行中书省,分统除中书省直辖诸路以外的各大地区,形成了 都省握天下之机,十省分天下之治 的行政区划格局。吐蕃地区直属中央机构宣政院统 辖,所以不置行省机构,但也被视为一个行省。这样,元朝全境共划分为十二个一级政区,即中书省直辖、十行省及吐蕃。在1286年以前,行省仍属于中书省的 临时派出机构。直到1290年,忽必烈在晚年再次调整了行省建制。他将山东、山西、河北等地直接划归中书省管辖,称为 腹里 。腹里以外的地区则分置岭 北、辽阳、河南、陕西、四川、甘肃、大理、江浙、江西、湖广十个行省。自该年始,行省各长官不再是中书省衔。这样行省就成为了最高地方行政机关。不过吐蕃 和畏兀儿地区另立管辖机构,不在这一范围之内。
在元代,中书省与行省以下的行政区,划分为路、府、州、县四级。路设总管府,置达鲁花 赤、总管、同知各一员。一般州、县归路管辖,县由州管辖。府的地位有些不同,有的直接归省管辖,有的归路来管理。不过具体的管辖归属要看具体情况。而路、 府、州、县按人口的多寡,地域的广狭,又分为上、中、下三等。距离行省机构远的地区,元朝则设置宣慰司,作为省的派出机构。宣慰使依旧没有军权。在边境地 区,元朝则置宣慰司都元帅府,使宣慰使皆兼帅权。在宣慰司下,还设有宣抚司、安抚司、招讨司、长官司等。这些地区的官吏多用当地土官。
元朝时期,县以下,坊里制与社制并存。坊是指隅和坊,都是城市的基层组织,设有隅正、坊正来管理日常事物。在乡村地区的基层组织机构则分为乡和都两级, 有的地区仅有乡或都一级。在乡设里正,在都设主首,用来管理乡都事务。除此以外,1270年,忽必烈又颁行了 农桑之制14条 ,规定在农村普遍推行社 制,以50家立1社,选择年长通晓农事的人为社长。设立社的目的是为劝导农业、维护乡村秩序。社制在部分城市中也得以推行。