古代官场解密：官员整修自己的衙门为什么这么难？

提起《清明上河图》，人们通常会赞叹其画工精细，画中竟有1695人，各种牲畜60多匹，木船20多只，房屋楼阁100多栋，推车乘轿也有20多辆。

从这幅画卷上可以看出北宋时市井繁荣，商业昌盛的历史痕迹。

如果你仔细看，还会发现更多内涵。比如画中的房屋，包括酒店、商店、茶坊、旅店、寺院、医馆、民宅，等等，最气派的建筑非“孙羊正店”莫属。

如果你想在这些建筑中找一栋官衙肯定得失望了。印象中石狮子挡道、衙役把门的官府衙门在画中踪迹全无。如果非要较真，也只能找到一处政府机关——税务所，但这个税务所看起来也很简朴，跟普通民居差不多，比起临街的酒楼商铺来，实在不起眼。

无独有偶，北宋文人孟元老的《东京梦华录》用非常细腻的笔触描绘了开封城皇宫、御街、酒楼、茶馆、商铺、食肆、大相国寺、瓦舍勾栏的热闹景象。唯独对开封府衙的描述一笔带过：“浚仪桥之西，即开封府”。府衙在孟元老笔下，淹没在栉比鳞次的商民建筑中，毫不起眼。

为什么从历史笔记到写实主义的《清明上河图》，对开封府衙都没有触及？难道古代的官衙毫不起眼，不值一提吗？要知道，在当代中国，许多地方的政府大楼通常会成为当地一景。

这些历史作品反映了这样一个事实，在古代的城市里，最富丽堂皇的建筑物肯定不是衙门，而是商用或民用的酒楼饭店、私家园林之类。

如果我们能穿越到宋代的城市，会发现很难找到一座豪华的衙门，倒是破烂衙门随处可见，甚至有些州县的官衙居然成了危房。

苏轼问同僚：这房子如何住人？

要说古时候最宏伟的“官衙”，必然是皇宫。但到了宋代，甚至连皇宫都显得寒酸。汴京的皇宫，远不如汉唐长安宫城之恢宏，也不及故宫之宽阔。这是因为赵宋皇室对修建皇宫比较克制。

北宋雍熙二年(985年)，楚王宫失火，宋太宗下了决心要扩建皇宫，便叫殿前都指挥使刘延翰等人“经度之”，即编订建设规划、测绘图纸。不久图纸画了出来，按规划要拆迁不少民居。太宗叫官员去找拆迁征地范围内的居民征询意见，结果“居民多不欲徙”，大部分居民都不给皇帝面子。

宋太宗没有搞强拆的胆魄，只好下诏叫停了扩修宫城的计划(《宋会要辑稿》、《宋史·地理志》)。于是北宋皇室居住的宫城，是历代统一王朝中格局最小的，站在开封的酒楼“丰乐楼”上，就可以俯视宫禁。

当然宋朝皇帝这种窘迫也是历史的特例，通常来说，其他皇朝任何建筑不许高过皇宫，面积不许大过皇宫。否则就是僭越，就是大不敬之罪。

皇宫不可攀比，地方的官衙却是另一码事。

宋神宗熙宁四年(1071)，天下闻名的苏轼前往杭州上任，担任通判一职，这是相当于副市长的高官。虽然任职人间天堂的杭州，但苏轼绝对不会喜欢上班，因为州衙的屋宇“例皆倾斜，日有覆压之惧”。

杭州曾是五代十国时期吴越国的都城，其时“官屋皆珍材巨木，号称雄丽”，但入宋之后“百余年间，官府既无力修换，又不忍拆为小屋，风雨腐坏，日就颓毁”。苏轼就这样心情忐忑地在危墙之下，当了三年杭州通判，直到另迁他州，期间州衙一直未能修缮。

十几年后，即宋哲宗元祐四年(1089)，苏轼升官了，这回朝廷让他当杭州一把手。苏轼又心情忐忑地回来了，发现杭州官衙走时啥样，回来时依然啥样。苏轼问同僚，这房子如何住人？同僚们说：每到雨天，我们都不敢在大堂上呆着。

这一年六月，官衙的危房终于出大事了，一处房屋倒塌，压伤了衙门内两名书吏；八月，州衙的鼓角楼也倒了，“压死鼓角匠一家四口，内有孕妇一人”。自此之后，“不惟官吏家属，日负忧恐，至于吏卒往来，无不狼顾”。

官衙危房严重影响了官吏们的工作情绪，元祐四年九月，苏轼不得不上奏朝廷，请求拨款修缮衙门：“到任之日，见使宅楼庑，欹仄罅缝，但用小木横斜撑住，每过其下，栗然寒心，未尝敢安步徐行。”苏轼文笔好，把危房写得栩栩如生。

但在宋朝想修官衙可不是容易的事情。地方官要修建衙门，就必须经中央政府审核、批准。宋真宗大中祥符二年(1009)，朝廷已诏令地方“无得擅修廨舍”。因为朝廷没这项预算。苏轼自己也明白：“近年监司急于财用，尤讳修造，自十千(即十贯钱)以上，不许擅支。”

苏轼是聪明人，他想了个好办法，请求朝廷拨给杭州二百道度牒解决经费问题。在宋代，僧尼出家需要获官方颁发的度牒认证，而度牒是要收费的，官方常常通过出售度牒来弥补财政之不足。苏轼一番计算，杭州官衙至少有二十七处需要大修，需要钱四万余贯，这可不是小数目，约合如今1000万元人民币以上。

要筹集四万贯钱，需要出售二百道度牒。苏轼在奏章中威胁说：再不修，日后可就不是四万贯的事了。苏轼还使出大招，向他的高级粉丝皇太后祈求：“伏望圣慈(垂帘听政的高太后)，特出宸断，尽赐允从。如蒙朝廷体访得不合如此修完，臣伏欺罔之罪。”但纵然如此，朝廷也没有同意拨款，可能是因为预算数目太浩大了。

次年，杭州发生水灾，又次生饥荒。苏轼再次向朝廷申请划拨二百道度牒。按照苏轼的打算，这二百道度牒卖成钱，可以购得二万五千石大米，再减价粜米，可得钱一万五千贯，用这笔钱来修缮衙门，虽然无法彻底翻修，不过“修完紧要处，亦粗可足用”。

也亏是天下头号聪明人，才能想出如此两全其美的办法。这一回，朝廷总算同意给政策，不过不是二百道，而是只有三十道。出售三十道度牒所募集的资金，肯定是不足以修整官衙的。之后杭州官衙怎么整修就无从记载了，估计这点钱只能草草修缮了事。不过，苏轼在元祐五年主持修建的一处公共工程，则在青史上流芳千古，那就是杭州的“苏堤”。

官不修衙的惯例延续到明清

为什么一处已经成为危房的官衙，让两任杭州的苏轼如此窘迫？他可不可以自作主张挪用公款大兴土木，将官衙修得漂漂亮亮呢？如果他真那么做，等待他的将是弹劾丢官。

宋代之前，地方官还有自主修衙的权力，如唐代的李听当邠宁节度使时，发现“邠州衙厅，相传不利葺修，以至隳环”，李听不管三七二十一，“命葺之，卒无变异”。但到了宋朝，如果地方官私自修建官衙，将受到弹劾、处分。

宋真宗景德三年(1006)，还是在杭州，知州薛映被人告发“在司擅增修廨宇”。朝廷马上派遣御史调查，一查，果然如此，经大理寺议罪，薛知州被贬为“连州文学”——一个小地方的闲职。宋仁宗嘉祐三年(1058)，汝州知州李寿朋在春荒时节“令郡人献材木，修廨宇亭榭，重为劳扰”，也被御史弹劾，受到降职处分。

大宋朝廷对地方官府修衙之事控制很严，慢慢便形成了“官不修衙”的惯例。应该说惯例从宋代为开端，一直延续至后来的明清时期。

明朝万历年间，北京宛平县有个叫沈榜的知县，写了一部《宛署杂记》，据其中描述，宛平县虽然是京畿首县，但县衙却非常简陋：“廨仅一所，与民间比屋，曲直不齐，各佐领衙与市民联墙，声音可通。吏大半无廨地，僦借民居。顾不知创自何时，何所迁就，而因陋就简，粗备如此也”。

宛平县自永乐帝迁都北京至万历年间，已设县接近两百年，这么长的时间，居然一直未能将县衙修建得像样一点。因为实在太粗陋了，跟“天下第一县”的身份极不相称，沈榜只好在万历十八年重修了衙门的大门，但想扩建，县财政却拿不出一两银子来。

清代中叶，成都的官署也是年久失修——“文官衙署向皆欹侧欲倾，破烂不堪”；“两县以下之各官署，或荒凉如僧庐，或朽蚀如陋室，虽列省会地面，而萧条僻陋之气，怆然满目”。地方政府一来“无款培修”，二来官员也缺乏修缮的动力，皆因地方官一任三年，谁愿意做这种后人乘凉自己担坏名声的事？

当然也不能说宋朝之后，所有的官衙都不修缮。修衙之事，还是见诸史志。但总的来说，古代官员对修衙极不热心，即便是非要修衙，也是小心翼翼，如履薄冰，再三强调原来的官衙破败不堪，非修不可，则要申明在修建过程中并无扰民之事。

地方建设预算序列中，官衙永远排在后面

在旧时朝廷的工程立项与预算日程表中，修衙门通常被列为“不急之务”，远远排在其他公共工程的后面。如宋神宗熙宁八年(1075)，宋廷“诏京城内外除修造仓场、库务、店务、课利舍屋外，自宫殿、园苑以至百司廨舍、寺观等，并权停。过七年取旨”。即暂停京城一切官廨的修建，七年后再说，因为政府要优先建设仓场(贮存粮食的仓库)、库务(国库)、店务(公租房)、课利舍屋(税所)等公共项目。

民国时汇编的《明代建筑大事年表》中统计出，明朝开国之后，洪武朝凡三十一年，各地新建和重修学校674所，而同一时期才修衙26所；到了宣德朝，官衙才大规模兴建，但也只是修了55所，而同期各地兴建或重修学校则有159所。

清代甚至规定，地方官想修建衙署，一概由官员自掏腰包，从他们的养廉银中分期扣款，这种情况下，哪个官员愿意吃饱撑的去修官衙？

因此非修不可的官衙所需资金，只能八仙过海各显神通了。有的地方官将自己的俸禄或财产拿出来，或者接受民间富民、士绅的个人捐助。苏轼修衙，除了从僧人度牒中想办法，还捐出自己的“公使钱”五百贯。公使钱，是宋朝财政拨给地方长官的特别经费，由地方长官自主支配，主要用于公务接待。

为什么古代王朝要严格限制修缮官衙呢？首先，传统社会的政府一直是“小政府”，财政规模非常有限，通常不设专门的修衙经费。

其次，旧时修衙，难免要劳民伤财，招募或征调民力。宋代以降这种公共工程招来的民工都要雇佣付款。官府资金紧张，很多时候会无钱支付，因拖欠工程款而闹点大事出来——这可不是官员们愿意看到的结果。