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官员津贴怎么发?光绪十年文职京员津贴的发放与取消

官员的津贴制度是在清朝才建立起来的,津贴的出现是为了弥补官员俸禄的不足,更加进一步稳定基层官员,让他们能够安心工作。

奕譞

咸丰初年,太平军起,户部款绌,官俸开始折发。至光绪九年(1883),京官俸禄折发已历30年,要求增加收入的呼声高涨;而同光中兴局面日现,清政府财政状况略有好转。在此情形下,户部奏请自十年起给部分文职京员加发津贴。

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发放津贴的原因

京官清苦,是清朝官场的共识。清代官俸微薄,一品正俸不过180两。自雍正朝施行的养廉银制度,对于地方官的生计很有帮助,但京官养廉无论是覆盖面还是数额都远逊地方。虽然自乾隆二年(1737)文官加给恩俸,不无小补,然而到了咸丰三年(1853),在太平天国战争的打击下,户部无款支俸,王公及文武大员的俸禄在咸丰三年至四年上半年停发一年半,同时依靠咸丰帝拨出内帑,才发出中下级官员三年的春俸。从此开始了三十余年的官俸折发。兼之以官票、大钱搭发官俸,到了“俸银百两仅抵现银三四十两耳”(录副奏折,同治元年九月二十七日严树森奏)的地步,实际上只发了三四成。随着太平天国战争的结束,清政府财政状况开始好转,官员要求恢复旧俸饷的呼声日益高涨。

同治元年(1862),湖北巡抚严树森上奏指出,部院司员在薪俸折发后生活困顿,影响行政效率,人心浮动,“翰詹科道多愿外迁,部院司员纷纷告退”,请求部院五六品以下司员所有俸银复旧,无果而终。十二年,福建巡抚王凯泰以财政状况好转,奏请“中外廉俸改复旧额”,也被户部驳回。(《清史稿·王凯泰传》)

光绪元年,刑部尚书崇实上奏,“现既四方平定,似当渐复旧章”,要求下旨给各省、海关等每年增加数万款项,“以备京师酌增俸饷之用”,以期“成规渐复”,顾全国体,巩固人心。四年,陕西道监察御史李鸿逵上奏要求恢复京官俸银。他认为当年折发俸饷本是权宜之计,现今“较之军兴之初固已有余矣”,而仍然“朝多蹇士”,影响了官场风气,或“遇事侵渔”或“吏治因循”,要求“京官廉俸先自五品以下悉复旧章”。八年十二月三奏连上,江西道监察御史李肇锡奏官员生活“已虞不给”,难免造成官场风气日下,认为“预养其廉”,才能对贪腐之风“窒其源”,要求加俸。河南道监察御史刘恩溥指出京官“减成折俸如故”,造成“权重禄轻”,致使部分官员“假公营私,招摇射利”。要求给京官设立养廉,以 “既足养赡身家”,又或可“澄清吏治”。鸿胪寺少卿延茂则言官场风气败坏与朝廷“培养之道有未至”大有关系,他以中才“穷则为小人,泰则为君子”之说,提出人才重在“养”字。他指出恐怕“外重内轻之势成,而朝廷不尊矣”,要求每年多汇十余万两银,则可“不伤经费”而“酌复俸糗,增加廉俸”。

这些奏折的论点首先是财政状况已有改观,而京官生计艰难,有人甚至到了“虽缩衣节食,无以为生”的境地。故此部院官员大多“倚各省捐官印结费,以糊其口”,借贷也成为部分官员的常态。其次是阐述厚待人才和官场风气的关系,认为加俸是朝廷正常运转的需要。最后更是上升到中央和地方的财权争夺上,把加俸和解决内轻外重联系起来。如果说官场风气是老生常谈,那么内轻外重正是清廷所担心的,此说不失为引起关注的好办法。

对于增加津贴的呼声,户部也有所考虑,然国库款绌,直接加俸,无款可支。因此户部拿出了折中方案:给一部分文职京员加发津贴。首先所费无多,不动正项开支;又能给中下级文职京员增加收入,他们是维持政府运作的重要人员,朝廷舆情的代言人也大多来自其中;以临时性的津贴形式发放,灵活自由。

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津贴的发放与取消

清代,津贴发放并不普遍,但长期存在,情况复杂。常规的如运漕旗丁和户部仓场吏役的津贴。此外,官兵承担额外工作,如总理衙门章京,分管黄河各处堤工的部分佐贰官,参加秋季合操的京旗各营,均会发与津贴。一些具有特殊技能的人员如抬枪兵,以及驻扎偏远地区的官兵,如京旗移驻东北双城堡者也会发给津贴。(见光绪朝《清会典》及《清会典事例》)。清末俸制改革中,普遍发给“自辛丑回銮,优予津贴之例起”(《清朝续文献通考》),然追溯先例,或可追至此次光绪十年津贴。

光绪八年十二月李肇锡、刘恩溥两御史上奏要求增加京员收入,均交户部议复。户部拟从“九海关,十四大省,八盐运司”筹款,九年三月要求从各省、关外销款项(地方未经中央知晓或批准的自筹自用经费)内共筹银26万两,每年七月、十月随京饷一起解京。各地筹款多寡不一,如粤海关分摊四万两(光绪十一年十一月初十日海绪奏),而山西仅三千两(《晋政辑要》);款目来源更是五花八门,简单的从关税、厘金项下提解,复杂的如“沪尾、打狗二口征收洋税拨充台防经费,并福州、厦门二口四成洋税拨解台湾抚番经费,及闽省截留海防经费,各项每一百两随解贴水银十两内提出三两”(录副奏折,光绪九年八月穆图善奏)。虽然各地纷纷表示财政吃紧,仍将十年津贴所需款项如数解京。

笔者所见有关此次津贴发放章程的主要奏报,有十年奕譞等人的追述:“分给四五品京堂,及翰詹科道、宗人府、内阁、六部、理藩院办事官员,奏准通行。

嗣于本年二月户部会同吏部定章按三届分放。”(《光宣两朝上谕档》)另有两份张之洞的奏报,他透露领津贴人员总数“部臣所拟一千四百员”(录副奏折,光绪九年十一月十七日张之洞奏),又在附片中称发放“以官品为差”(录副奏折,光绪九年十一月二十四日张之洞奏)。十三年,他对此次津贴发放做了回顾:“各衙门四品以下京堂,翰詹科道,及内阁各部院侍读、郎中、员外郎、主事、中书、小京官等官每年各按三百两、二百四十两、一百六十两、一百两数目开放在案。”(朱批奏折,光绪十三年三月十七日张之洞奏)

由此可知,十年二月,由户部会同吏部制定了具体章程,每年分三次发放津贴。三品以上大员不发,领取津贴的文职京员品级系四品至七品,不分正从,数目共有四等。部院司员中,凡六部、理藩院、宗人府等处郎中等办事司员,均包括在内。候补官员应无资格领取。

据光绪朝《清会典》规定计算,领取津贴的共有额缺官职近九百个,合计津贴约17万两。此外,翰林院编、检等官,例无定额,约二百人(录副奏折,光绪九年十一月二十四日张之洞奏),他们共需津贴约2万两。还有部院派出司员,如礼部、工部的陵寝司员、理藩院派出司员等,应领津贴约1.8万两。此外还有额数不定的各部院小京官等,则总数与九年估算的1400人、26万两相差不多。

户部本意每年发放津贴,适逢中法战争,耗饷巨大。十年十二月,奕譞领衔上奏,请暂停十一年津贴。十一年底,慈禧太后懿旨定十二年起俸饷复旧。这样,文职京员津贴实际上只实行了一年。津贴虽停,但十一年筹措的二十六万两银并未停解,而是作为京师应急用款。从十二年起 “仍将原拨津贴解部,搭放俸饷在部”(朱批奏折,光绪十三年三月十七日张之洞奏),直到十多年后筹措庚子赔款,“全数提出留作赔款”(《清朝续文献通考》)。

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津贴引发的争议

津贴用“外销款项”,此议或源自相关奏疏中提及动用余款、不伤经费等论,这的确减轻了财政压力,但也成了负有监督职责之翰詹科道的攻击焦点。

户部调款发放津贴之议奏准后,地方督抚、关监督等虽都将款项解京,表示体谅“圣主嘉惠臣工、整饬吏治之至意”(朱批奏折,光绪九年八月穆图善奏),但也不约而同摆出哭穷的面孔。户部要调拨“外销闲款”,而各地则是“本乏”此类款项,浙江还专门为此开捐,大呼虽然部库支绌,地方也不宽裕。按数解到的同时,还要附上五花八门的款项来源并详细陈明,以佐证本省确无外销闲款。

地方财政不宽裕虽非虚言(如山东光绪九年的灾歉),但相比各地京饷数十万的额度,筹措津贴款并非真的那么困难。张之洞甚至表示“三晋虽贫,愿比大省”(录副奏折,光绪九年十一月二十四日张之洞奏),可多解一些。关键问题在于此时清廷和地方对财政控制权的争夺。外销款项不入奏销体系,地方本可自行支配,现在要从中调款,地方自然不愿意。津贴虽每年征调不多,但若开此例,后患无穷。莫若主动表示困难,力图将动用外销之例止于津贴。九年筹款能够顺利完成,一方面因为额度不大,另一方面,津贴对象为部院的办事官员,地方上难免公事往来,而翰詹科道等更是清流中坚,也不敢轻易得罪。

然而事与愿违,作为津贴受益者的翰詹科道纷纷表示不满。非议津贴的奏议中,就有詹事府右春坊右庶子盛昱、国子监司业潘衍桐、河南道监察御史曾培祺(两折)和翰林院编修王懿荣四人五奏,而另一折一片来自也是清流出身的山西巡抚张之洞。争议焦点直指津贴来源。

盛昱与潘衍桐两奏因见四川所筹款项中有缉捕赏需,闽海关涉及“抚番经费”,不禁愤然,以“天子近臣窃分贱役余润”(录副奏折,光绪九年十月初六日盛昱奏)为耻,搬出“志士不饮盗泉之水”之典,认为“徒隶之贱,匠役之余,加诸朝官,垂为国典,其名不正,其体不尊”,言及翰詹科道要“联名奏辞”(录副奏折,光绪九年十月十九日潘衍桐奏)。其要求将津贴转作正项开支,倒是切中要害。也难怪盛昱、潘衍桐等人不满,这时督抚手握地方财权,却说府库空虚,再称勉力支应,士人读来难免有施舍之感。然盛昱身为宗室,世宦出身,恐难体会靠借贷为生官员的生活。

曾培祺所奏反对浙江巡抚以开捐筹措津贴,“以有妨吏治之事,为整饬吏治之计,有伤政体”(录副奏折,光绪九年曾培祺奏),顺带又参劾了那些年开捐、厘卡过多,中饱普遍的现象,当属切中时弊。其要求津贴归入正项开支一折,虽也对督抚刁难不满,但并未拘泥于此,而是直击症结所在,指出“与其拨解闲款,犹以仰给于督抚,曷若做正开销,使之受赐于朝廷”,然其与盛昱等同属书生,不谙庶务,对于归入正项开支所需财源,仅仅推给户部官员“量加裁剪,当自有用之不尽者”(录副奏折,光绪九年十一月初五曾培祺奏),没有实质建议。

张之洞以清流出身任封疆大吏,看问题更加全面,反对款出外销,道义与经济并重,先言其弊端:来源不正;政体不肃;督抚不愿拨解;所增津贴有限;长久必然拖欠。事实证明,次年就有过半解京不及时。他还提出了筹款途径:从厘金奏案、盐务杂课、关税溢解中酌提数成作为正项开支。可惜其建议未获实践。

争议直指 “外销”,名不正则言不顺,时人心态是可以理解的。然争议无果,被指名严参的川、闽、浙等地,也仍照原奏凑筹。本次津贴的最终取消与这些争议虽不无关系,但应有更深层次原因。当时张之洞因俸饷复旧后,原领津贴官员的收入减少,建议各地按原数筹外销款续发津贴,结果被一句“已给全俸”回绝。笔者认为其因有三:首先,张之洞倡议而其他督抚未必附议,俸饷复旧已经让各地增加拨解额度,若再加一个“外销”款项,恐怕阻力甚大;其次,会出现同衙门下级收入高于上级的情况,如大理寺卿正三品,俸饷复旧后可得260两,而正四品少卿则为俸银210两,若再加上津贴300两,必会引起新的矛盾;第三,初定津贴本为善政,反遭翰詹科道等受益者反对,户部恐怕也心有不甘。

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小结

光绪十年文职京员津贴的发放,对中下级京官群体的生计大有裨益,但仅实行了一年。在筹款过程中,围绕款出“外销”问题,争议很大,户部调动小规模外销款,就遭地方督抚的百般推脱。这与此时清廷和地方争夺财政控制权关系密切,反映出此时清廷对地方控制日益削弱的状况。而翰詹科道的争论,一方面是支持朝廷加强控制地方财政的表现,展现出他们制衡地方实力派的作用;另一方面,其争论仅停留在道义层面,而于经济庶务并无建树,也反映出其济世无方的一面。

清代奉行量入为出、薄赋低俸的财政思想,对京官生计影响明显。面对近代以来内忧外患和社会变革,薄俸很难维持政府的健康运作。津贴的发放,虽源于解决京官生活困苦的尝试,但也不失为清代俸禄制度的一次变革,通过发放高于俸禄的津贴来弥补京官低微的收入,动摇了薄俸观念。此次津贴发放虽然仅仅尝试了一年,或可作为清末十年俸禄制度改革的先声。无论是此次尝试还是清末的俸制改革,都需要从根本上变革清代财政观念和制度,然财政危机与名教礼法的双重压力下,这又谈何容易。