耗羡归公！雍正朝反腐的激流险滩
康熙末年吏治大坏，腐败成风，亏空巨大。雍正上台后，着手整顿财政，打击腐败。首先是清查各地亏空，雍正要求很简单，查出多少补多少，补不上就抄家。老虎苍蝇一起打。官场陷入恐慌之中。河道总督被抄家，江苏织造被抄家，江苏山西巡抚被抄家，多个布政使被抄家，低级官员那就更数不胜数。抄家成风，当时连打牌都打出了“抄家胡”。雍正在追补亏空的过程中毫不手软，对自杀的官员他也不放过，“料必以官职家财既不能保，不若以一死抵赖，留赀财为子孙之计”，哪有那么便宜的事儿？把他家属抓起来接着审，不交钱可不行。
雍正横批御笔，题识：忠敬诚直，勤慎廉明。雍正四年七月赐怡亲王
这种铁腕手段确实发挥了一些作用，但是随着执行的深入，问题越来越多，慢慢就有点进行不下去了。要明白其中问题所在，首先需要解释一下亏空的问题。当时贪污确实很普遍很严重，但亏空并不完全是贪污造成的。清朝的财政主要来自地丁钱粮收入，也就是农业税。当时地丁钱粮一年大约3000万两，其中绝大部分都被用于中央开支，留给地方的极少。以江西为例，地方开支只占地丁钱粮的不到百分之五。这点钱怎么够呢？而且就连这点钱，要动用的话，也必须经过户部事先核准，否则不予报销。比如说桥塌了，县官动用公款抢修，户部不予承认，就成了亏空。雍正就会让县官自己掏钱补。抄私人的家，来补这种公费亏空，根本就不合理，长此以往，地方官谁还敢干活？而且在这种制度下，亏空是一种普遍现象，所有省份都有亏空。天长日久，官员流动，很多亏空根本就查不出责任人，成了“无著亏空”，难以追赔。
中央只顾自己，不顾地方上的死活，地方政府只能另辟财源。比如收粮食的时候，每石多收一两斗，说是怕仓库里老鼠会偷吃；收银子的时候，每两多收一两钱，说是怕银子融成元宝时会损耗。这些多收的部分被称为耗羡。这些收入不合法，严格来说是犯罪行为。可要是没有它们，地方政府就无法运转。中央只能默认这种状况。康熙就说过：只收一成火耗的，就是好官。但是这种耗羡征收有极大弊端，由于不合法，所以无账可查，弄得上下贪污侵渔成风。
现在官员就提出来，征收耗羡来弥补亏空。雍正拒绝了，认为这是拿老百姓的钱，替贪官还债。但是等到追查亏空进行不下去的时候，雍正清醒了过来，开始认真思考这个财政制度。很明显原有的制度不合理。你怎么能让地方政府吃不饱，然后又纵容它们自己觅食呢？它们是最接近百姓的基层机构，让它们自行觅食无疑是纵虎狼入羊群。这么简单的问题难道康熙就不懂？康熙当然懂。他有自己的考虑。如果把耗羡合法化，那很可能会触发“黄宗羲定律”，也就是说附加税被吸收进正税以后，天长日久，官府就会认为附加税本就是正税的一部分，然后再增加新的附加税。康熙没有听说过这个定律，但他明白这个道理。当时反对税制改革的人，也大多谈到了这个问题。古人并不傻。
但是康熙的鸵鸟政策终究积弊太大。雍正还是决心推行“耗羡归公”，将耗羡合法化。这是一个非常痛苦的过程，充满了争辩、调整、讨价还价，一个省一个省地推进，最终变成了全国性的政策。这个制度给耗羡规定了一个比例，除了这种耗羡外不许再征收其他陋规。耗羡收入被一分为二。一部分做养廉银，分配给各个官员。这笔钱不是大家想的那样，全进了私人腰包。它主要还是维持一个衙门的运转费用。如果真有剩余，官员才可以拿回家，中央不管。另一部分则是公共开支，比如赈灾、修路之类，由地方灵活掌握，不必经户部事先批准，但要查账以确保没有贪污。雍正规定：耗羡不是正税，完全归地方所有，中央不许调拨。
中央财政比例过大，一直是个老大难问题。王夫之就注意到过：汉唐时期留下来的各地公共建筑，往往宏大牢固，而宋明时期留下的则鄙陋局促。这就是中央财政越来越贪婪，地方政府越来越困窘的结果。王夫之认为这会戕折国家的元气。现在，雍正做了一次有利于地方财政的改革，让地方政府有了灵活使用的合法经费。它的短期结果是很好的，亏空和贪污减少了，财政盈余增加了。
但放到长期来看，耗羡归公就显得没那么成功了。随着时间推移，这个改革最终还是夭折了。首先，中央财政又开始蚕食地方财政，公然调拨地方的耗羡，把它们当成中央的财产。其次，原有的耗羡收入渐渐不够花了，不合法的陋规又开始理直气壮地征收。到了最后，“黄宗羲定律”再次发挥作用，耗羡收入成了正税的一部分，现在又加上了新的耗羡、新的陋规。官场上还是流动着大量半合法半不合法的灰色收入。康熙担心的情况发生了。
转了一个轮回后，一切似乎又恢复了老样。古老的帝国似乎能吞没一切变革。
（本文节选自《国家人文历史》2014年第23期《雍正打虎与治国理想》，作者：押沙龙，未经授权，请勿转载。）